מצב משק הגז הישראלי, יוני 2015
"התגליות הנוכחיות של מצבורי הגז הטבעי בים שייכות לעם ישראל, וחשוב ביותר שעם ישראל ייהנה מהן"
(בנימין נתניהו)
בשבועות ובחודשים הקרובים יידרשו מקבלי ההחלטות בישראל לקבל שורת החלטות דרמטיות אשר יעצבו את פני משק האנרגיה וכלכלת ישראל בעשורים הבאים, וישפיעו על בטחון המדינה ורווחת האזרחים. סוגיית מונופול הגז הטבעי היא סוגיה כלכלית-חברתית-אסטרטגית מהחשובות ביותר להן נדרשה הממשלה מקום המדינה.בדפים הקרובים ננסה להציגאת הנקודות העיקריות שעל הפרק, ומציג את תמצית החלופות לפתרונן.
משק הגז הטבעי בישראל
הגז הטבעי הוא המשאב הקריטי ביותר לתפקוד המשק בישראל. הגז משמש כדלק לייצור החשמל, בתעשיה ובעתיד גם בתחבורה. לאור מעמדה הגיאופוליטי של ישראל, לגז חשיבות אסטרטגית עליונה בשימור עצמאותה האנרגטית ובהפחתת תלותה ביצואניות הגז הגדולות (קרי איראן, קטר ורוסיה). בייחוד בתקופה שבה נשמעים איומים בחרמות כלכליים, לעצמאות אנרגטית חשיבות עצומה – ולכן תגליות הגז הטבעי הן ברכה גדולה.
שדה הגז תמר מסוגל לספק את כל צרכי המשק עד סוף העשור הבא. עם זאת, בשל העובדה שיש רק צינור אחד מאסדת תמר, נדרשת בשנים הקרובות הרחבה של תשתיות הולכת הגז. יש להוסיף צינור מאסדת תמר ולפתח את מאגר לוויתן כדי להקטין את התלות במקור גז יחיד (שדה תמר).חשוב לשים לב שהאינטרס ארוך הטווח של ישראל ושיקולים אסטרטגיים וגיאופוליטיים מחייבים פיתוח הדרגתי, מחושב ולאו דוקא מהיר של מאגרי הגז ומיצוי מושכל ולא מיידי של עתודות הגז.
גם מבחינה כלכלית אין חלופה לגז הישראלי - עלותם של דלקים חלופיים מייבוא (נפט או גז טבעי מונזל) גדולה במאות אחוזים ממחיר הגז המופק בישראל.
עם זאת יש לזכור: הגז הוא משאב מתכלה - עתודות הגז של ישראל צפויות לספק את צרכי האנרגיה שלה בשלושת העשורים הקרובים, עד להתדלדלותן כך שהיצע הגז יהיה נמוך מהביקוש לאנרגיה. לפיכך, יש לעשות שימוש מושכל בגז כ"דלק מעבר", ולפתח במקביל את תחום האנרגיה המתחדשת על מנת להעניק לישראל עצמאות אנרגטית מלאה.
סוגיית המונופול
משק הגז בישראל סובל מכשלים מבניים עמוקים, ומהעדר מעורבות ובקרה ממשלתיים. משק זה נשלט על ידי שותפות בין שתי קבוצות עיקריות, קבוצת דלק/אבנר וחברת נובל אנרג'י האמריקאית, המחזיקות במשותף ב- 98% מעתודות הגז של ישראל בכלל זה כל תגליות הגז (למעט תגלית שמשון הקטנה) וכל שדות הגז הפעילים. משק האנרגיה כולו, ובעצם המשק כולו התלוי באנרגיה הזו, מוחזק בידיהן של שתי חברות ענק.
הממונה לשעבר על ההגבלים העסקיים במשק, פרופ' דיויד גילה, החל לבחון את סוגיית מונופול הגז וההסדר הכובל במאגר הגז לוויתן בחודש ספטמבר 2011. בדצמבר 2014 הוא נסוג מהפשרה שהציע במרץ 2013 ("צו מוסכם"), אך התפטר מתפקידו לאחרונה מבלי שהסוגיה מוצתה.
ראש הממשלה מינה את יועצו הכלכלי יוג'ין קנדל, לבחון חלופות לפתרון הבעיה. עם זאת, בשלב זה אין לממשלת ישראל תכנית מקצועית כלשהי לפתרון התסבוכת המשפטית, כלכלית וגיאופוליטית שנוצרה. חברות הגז ואנשיו של קנדל מציעים פתרונות שונים, אשר אינם מבוססים על עבודת מטה מסודרת וחוות דעת של מומחי אנרגיה, או לחילופין, על ניתוח של צרכי משק האנרגיה של ישראל - אלא על האינטרסים של חברות הגז.
חשוב לזכור: דלק ונובל אנרג'י עברו לכאורה על החוק – כאשר רכשו את הזכויות בשדה לוויתן בשנת 2006, בעודן מחזיקות ברשיונות רבים לחיפושי גז ובשדה הגז הפעיל ים תטיס,ויצרוף כפי שהכריז גילה, ״הסדר כובל״ (קרטל), עוולה אזרחית ועבירה פלילית שהעונש עליה עד 3 שנות מאסר. החזקת חברות הגז ברשיונות רבים מהמותר ע"פ חוק הנפט (באישור הממונה על הנפט במשרד התשתיות), הוא גורם נוסף לריכוזיות משק הגז בישראל.
בישראל קיים היום מונופול גז - החברות דלק, נובל אנרג'י והחברות הנוספות השותפות בשדה תמר, המספק היום את מרבית הגז למשק, הוכרזו עוד בשנת 2012 כמונופול באספקת גז טבעי. עם זאת, המדינה אינה מפעילה כל אמצעי בקרה ואכיפה נגד המונופול, ואינה פועלת להגן על הציבור ועל מפעלי התעשיה מפני התנהלותו, בין אם במחיר ובין אם בתנאי החוזים אותם מכתיבות חברות הגז.
במשק הגז בישראל אין ולא תיתכן תחרות – בכל העולם משקי גז טבעי הם מונופול טבעי, המתאפיינים בהשקעה ראשונית גדולה, בחוזים ארוכי טווח ובתלות הדדית בין ספקים ולקוחות. תחרות במשקי גז מתקיימת רק במקרים קיצוניים, דוגמת אוסטרליה או ארצות הברית, בה פועלים עשרות אלפי בארות גז ואלפי לקוחות (ספקי אנרגיה). במשק גז קטן ומוגבל כמו ישראל לא תיתכן תחרות. יש להסדיר את משק הגז הישראלי מתוך הבנה שלא תהיה בו תחרות בשום מקרה. כל הסדר לפתרון סוגיית ההגבלים שמבוסס על "הוספת ספק או "פיצול בעלות" כדי "ליצור תחרות" לא יפתור את הבעיה ורק ינציח אותה לדורות.
כך הגענו למצב שבו דלק ונובל שולטות ב- 98% מעתודות הגז של ישראל - לשליטה של גורם יחיד במשאב חיוני בעל חשיבות אסטרטגית כה גדולה השלכות מרחיקות לכת על משק האנרגיה, ועל כלכלת ישראל ובטחונה. המשנה ליוהמ"ש עו"ד אבי ליכט הגדיר את מונופול הגז מהווה סכנה לתהליכי קבלת ההחלטות של ממשלת ישראל. מול הסכנה הזו לדמוקרטיה יש לעמוד. אין לישראל בטחון אנרגטי ועצמאות אנרגטית כאשר היא תלויה באופן מוחלט בשיקוליה ובמצבה העסקי של חברה מסחרית זרה (נובל אנרג'י), חדשנית ומקצועית ככל שתהיה.
בנוסף, אי-מעורבות המדינה במשק הגז היא קיצונית ומהמצומצמות בעולם - אין בעולם מדינה מפותחת המפיקה גז טבעי בה מעורבות המדינה במשק האנרגיה כה מצומצמת עד בלתי קיימת כמו בישראל. המצב הקיים בישראל מאפיין מדינות מתפתחות דוגמת טרינידאד, ולא מדינות מפותחות כמו הולנד או נורווגיה. למעשה, כ- 90% מעתודות הגז בעולם נשלטות על ידי ממשלות, דרך חברות אנרגיה לאומיות, ולא על ידי חברות פרטיות.
המחיר שהציבור משלם
מחיר הגז בישראל גבוה בשל קיומו של מונופול –מחיר הגז בישראל בראשית העשור הקודם, כאשר היתה חלופה (יבוא ממצרים) עמד על 2.75$ ליחידת אנרגיה. מחיר הגז במו"מ אותו ניהלה חברת החשמל בשנת 2009 מול שותפות תמר עלה ל- 4.5$ ליחידת אנרגיה (הסיבה לשינוי נוגעת להעלאת מחיר שביצעו המצרים ביוזמתם), ומחיר זה שימש כבסיס לחישובי ועדת ששינסקי. חברות הגז "פיצו" את עצמן בעקבות חקיקת חוק ששינסקי, העבירו את נטל המס לציבור והעלו את מחיר הגז פעם נוספת לכ- 6$. במקום שהאזרחים הישראלים יהנו ממשאבי הטבע של המדינה, הם משלמים עליהם מחירים מופקעים. כך הפכו המלצות שישנסקי לחוק נפט חדש – שבעצן הטיל מס סמוי על כולנו, עשירים ועניים כאחד.
כפי שניתן לראות בדיאגרמה הבאה, מחירי הגז בישראל הם מהגבוהים בעולם בשהוושאה למדינות מפיקות.
המשקיעים צריכים להרוויח, וצריכים להרוויח באופן הגון ויפה בהתאם למקובל בתחום. התשואה הנומינלית הממוצעת בשוק הגז היא 9.3%. ברמת המחירים הנוכחית מונופול הגז הישראלי מקבל תשואה נומינלית פנטסטית של 23%. אם היה המונופול מסתפק בתשואה יפה של 12% מחיר י"א היה צריך להיות 3$. אבל המונופול גובב כפול מזה.
בעוד שעלות הפקת יחידת אנרגיה היא כדולר אחד - חברות הגז גובות מהציבור כ-6 דולר. חוות דעת בינ"ל קובעות כי מחיר הוגן לגז בישראל – כולל רווח נדיב לחברות – צריך להיות כ- 2.34$ לכל היותר. מחיר הגז בישראל מופקע. ברמת המחירים היום, עלות הרנטה המונופילסטית היא מעל לשני מליארד ש"ח. ב2040, עם העליה הצפויה בשימוש בגז, הרנטה תגיע למעל 10 מליארד ש"ח. במצטבר מדובר בהפסד של 200 מליארד ש"ח לציבור הישראלי כולו.
לכן, המדינה חייבת לפקח על מחירי הגז ולהורידם לרמה של עד 3$ ליחידת אנרגיה. כך היזמים ירוויחו היטב ואזרחי ישראל ירוויחו היטב.
הציבור משלם לא רק בחשבון החשמל שלו: למחירי הגז יש השפעה ניכרת על יוקר המחיה. מאחר וייצור אספקת כל המוצרים והשירותים במשק תלויה בחשמל, ומחיר החשמל נגזר ממחיר הגז, השפעתו על יוקר המחיה במשק היא ניכרת ועמוקה. מחיר הגז משפיע רוחבית על הכלכלה הישראלית: מחירי החשמל, המים, מוצרי התעשיה והשירותים ובעתיד גם התחבורה. כיום, כשהממשלה מסרבת להתערב במחיר, במקום להקל, הגז הטבעי הישראלי מייקר את החיים בישראל לכולם, בכל שכבות האוכלוסיה.
לכן חייבים לפקח על מונופול הגז.
שני נתונים חשובים:
מדינות מפיקות גז נוטות לפיקוח - למעט מקרים חריגים, משקי אנרגיה וגז טבעי בעולם הם משקים מפוקחים, עם מעורבות ממשלתית עמוקה. במרבית המדינות יצואניות הגז קיים פיקוח על מחירי הגז לשוק המקומי, אם כי לעתים מדובר בסבסוד מחירי האנרגיה בשוק המקומי לצרכים פוליטיים.
אין "מחיר מקובל" בעולם לגז טבעי – בשל הקושי בהולכת הגז (ניתן להוליכו רק בצינור או בהנזלה המצריכה תשתיות עתק יקרות) זהו "מוצר" מקומי באופיו, שמחירו בשוק המקומי נקבע ספציפית בהתאם לתנאים במדינה המפיקה.
"המודל הנורווגי"
כאשר החל להתברר היקפן של תגליות הגז בנורבגיה, הקימה הממשלה הנורבגית בשנת 1972 את חברת הנפט והגז הלאומית Statoil. בשנת 1974 הוענקו לחברה אחזקות (Equity) של 50% בכל רשיונות הנפט והגז החדשים שניתנו, אותם ניתן היה להגדיל עד לכ- 80%, במקרה של תגלית.
מדיניות זו הביאה לתוצאות חסרות תקדים. חברת הנפט והגז הלאומית הנורבגית Statoil, היא מהמובילות בעולם בענף, ולרשות אזרחי נורבגיה עומדת קרן השקעות לאומית המתבססת על ההכנסות מהנפט והגז, המבטיחה את עתידם הכלכלי לכשיאזלו משאבים אלו.
המודל הנורבגי משמש לעיצובם של משקי נפט וגז טבעי במדינות שונות בעולם ומתבסס על מספר עקרונות בהם:
(א) הצבת יעד מדיניות של שליטה וניהול של משק הנפט והגז, כחלופה ליעד של מקסום רווחים מהירים;
(ב) יצירת מערכת ניהולית איכותית בתוך הממשלה, המתבססת על גיוס עובדי מדינה מוכשרים שצברו ידע עצמאי והכרות מעמיקה עם התחום;
(ג) גישה ניהולית המתבססת על הפרדה של פעילות רגולטורית, קביעת מדיניות ושיקולים מסחריים;
(ד) ראיה ארוכת טווח התומכת בפיתוח יכולות טכנולוגיות והנדסיות מתקדמות של המדינה בענף הנפט והגז.
אימוץ מודל דומה בו הופכת המדינה בהדרגה לשותפה בשדות הגז, יאפשר לפתור שורה של כשלים במשק הגז. מרגע שתהפוך המדינה לשותפה, היא תוכל לנהל באופן ישיר ומושכל את המשאב, בכפוף לשיקולים אסטרטגיים לאומיים, בכלל זה פיתוח השדות וניהול העתודות. הדבר יביא סוף לאיומים החוזרים ונשנים מצד חברות הגז, ובנוסף, יאזרחי ישראל יהנו מחלק גדול יותר מרווחי הגז ומיציבות במשק זה. חברות הגז תוכלנה להשאיר בידיהן חלק מאחזקותיהן הנוכחיות בשדות הגז, מבלי לוותר על שותפות באחד השדות.
סוגיית ההגבלים מעניקה למדינה הזדמנות חד-פעמית ובלתי חוזרת להשפיע על עיצובו של משק הגז לעשורים הקרובים. משרעת החלופות הניצבת בפני הממשלה גדולה, ונעה בין שינויים מינוריים במבנה האחזקות של שדות הגז, דוגמת צמצום אחזקותיהן של דלק ונובל במאגרי לוויתן או תמר; הסדרות שונות לדרכי מכירת הגז בלוויתן במבנה תחרותי לכאורה וחלופות דוגמת מכירת מאגר לוויתן בשלמותו לצד שלישי או השבת הזכיון לפיתוח השדה ושיווק הגז לידי המדינה. לכל אחת מחלופות אלו יתרונות וחסרונות, ויש להעריך את אלו בהתאם לאינטרס הציבורי של כל השכבות, ובייחוד על מנת להוריד את יוקר המחיה ולצמצם את הפערים בחברה הישראלית.
תגליות הגז הישראלי יכולות לשמש אותנו כמנוף לשינוי עמוק של החברה הישראלית, אם נשכיל להשתמש בהן לטובת אזרחי ישראל, ולא להכנע ללחצי חברות הענק.
להורדת נייר העמדה כקובץ PDF - לחצו כאן.
