איפה הכסף: העלות האמיתית של מונופול הגז  לאזרחי ישראל 

 

תקציר

לאחר שהעניקה בחינם את זכויות ההפקה של משאב הטבע החשוב ביותר שלה למונופול חברות מצומצם – תוך התעלמות בוטה מחוקי ההגבלים העסקיים וחוק הנפט - ובעוד היא מאפשרת למונופול זה לעשוק את אזרחיה לאור היום ונמנעת במוצהר מאכיפת חוקי הפיקוח על המחירים; עומדת ישראל לאפשר לאותן חברות למכור את הנכס האסטרטגי החיוני ביותר שלה למדינות זרות, בניגוד מוחלט לאינטרס הלאומי או להגיון כלכלי כלשהו.

 

קשה להמעיט בחשיבותה של הכרעה דרמטית זו. בתוך משבר כלכלי ומשבר אנרגיה עולמי מתמשך – עומדת ישראל למכור את עתידה נזיד עדשים. ייצוא הגז יפגע במישרין ביתרון הגיאופוליטי לו ייחלה ישראל שנים רבות, ויסכן את האינטרסים החיוניים ארוכי הטווח שלה. מהלך בלתי הפיך זה גם יגרום לנזק ישיר למשק, הנאמד בכ- 1.2 טריליון ש"ח, ולנזק עקיף גדול בעשרות מונים.

 

מתווה ההכנסות המעוות בענף הגז הטבעי מוטה בצורה קיצונית לטובת זכיניות הגז - ולרעת הציבור וקופת המדינה. בחמש השנים הקרובות, צפוי אוצר המדינה לקבל במצטבר לכל היותר כעשרה מיליארד ש"ח מהכנסות הגז הטבעי, בעוד שזכייניות הגז צפויות להוויח באותה תקופה קרוב ל- 25 מיליארד ש"ח - אשר יגיעו ישירות מכיסו של הציבור. אם תאשר הממשלה ייצוא גז בהיקף של 350 מיליארד מ"ק, תגדלנה זכיניות הגז את רווחיהן הכוללים בכ- 350 מיליארד ש"ח - אולם מדינת ישראל תזכה להנות מפחות מאחוז בודד מסכום זה.

 

בידי שר האוצר וממשלת ישראל עומדים הכלים להטות את יחסי הכוחות בשוק הגז לטובת האינטרס הציבורי והלאומי: יישום המתווה המוצע להלן הכולל פיקוח על מחירי הגז המונופוליסטיים, בלימת הכוונה לייצאו, אכיפת החוקים הקיימים ומיסוי השימוש בגז (בדומה למיסוי על דלקים אחרים דוגמת הנפט והפחם), יביאו ל:

• הקצאה יעילה יותר של המשאב

• הכפלת הכנסות המדינה על חשבון רווחי מונופול החברות

• יצירת תזרים הכנסות משמעותי לקופת האוצר

 

במקביל, על הממונה על ההגבלים העסקיים להורות למונופול החברות להשיב את הרשיון בשדה לוויתן או בשדה תמר לידי המדינה, היות ומדובר בהסדר כובל האסור על פי חוק.

אף שהחוק מחייב את בעלות הרשיון לפתח את שדה הגז לוויתן, הן אינן מהססות לאיים בריש גלי כי אם לא יותר להן לייצא גז לא יפתחו את השדה, וזאת בניגוד לחובתן בחוק. ממשלת ישראל אינה יכולה להכנע לאיומים מעין אלו – אשר נתגלו בעבר כאיומי סרק - וחייבת להגן על האינטרס הציבורי ועל אכיפת חוקי המדינה. יישום מתווה המיסוי המוצע יאפשר את פיתוח שדה לוויתן מתקבולי הגז, ללא צורך לייצאו.

 

מי נהנה מהכנסות הגז?

רפיסותה הבלתי מוסברת של הממשלה אל מול זכיניות הגז מאפשרת להן להעצים את כוחן ורווחיהן - על חשבון הציבור בישראל. בימים אלו, מפעילות הזכיניות לחץ אדיר על מקבלי ההחלטות בישראל לאשר להן לייצא מישראל את חלק הארי של עתודות הגז הטבעי ומאיימות כי אם לא יאושר הייצוא – לא יפתחו את השדה ובכך יגרמו לנזק כלכלי אדיר למשק.

ייצוא הגז הוא צעד בלתי הפיך העומד באופן מובהק בניגוד לאינטרסים אסטרטגיים חיוניים של ישראל, ותכליתו היחידה היא רווח כספי אדיר נוסף לזכיניות הגז. על הממשלה להבהיר לבעלי הרישיון כי לא תכנע לאיומים אלו ותגן על שלטון החוק - הקובע מפורשות כי אם לא יפתחו בעלי הרשיון את שדה לוויתן בהתאם לתכנית הפיתוח שהגישו, יילקח מהם הרשיון ויוחזר לידי המדינה. 

 

הגז הטבעי הוא כמובן משאב ציבורי, ולפיכך ראוי כי הציבור הוא זה שיהנה מחלק הארי שלו. בשל חקיקה מיושנת והטבות מס שונות שניתנו לזכייני הגז, נהנתה המדינה בעבר מהכנסות זעומות מן הגז שכללו בעיקר  תמלוגים בשיעור נמוך של 12.5%. במהלך כהונת הכנסת ה- 18 זכתה סוגית חלוקת רווחי הגז לדיון ציבורי משמעותי; ולאחר מאבק סוער להגדלת חלקה של המדינה בהכנסות הגז, התקבל בכנסת חוק מיסוי רווחי נפט (חוק ששינסקי). אשר אמור היה להעלות את חלקה של המדינה בהכנסות מן הגז לשיעור של כ- 50%, באמצעות הטלת מס על "רווחי היתר" של הזכיינים. האמנם השיג החוק את מטרתו? האמנם גדל חלקה של המדינה בהכנסות הגז על חשבון הזכייניות?

 

בראייה לאחור, אין מחלוקת כי ועדת ששינסקי שגתה באופן בו בחרה להגדיל את הכנסות המדינה מן הגז הטבעי. שכן בפועל, שמרו זכיניות הגז על רווחיהן המופרזים - וגלגלו את עלות החוק החדש על הציבור. הועדה התמקדה במציאת מנגנון אשר ישמור על רווחים גבוהים לזכיינים, והתבססה על מודלים ממדינות המייצאות את הגז הטבעי ואינן עושות בו שימוש בשוק המקומי[1]. במודל עליו הסתמכה הועדה, מגיעות עיקר ההכנסות מן החוץ, ממכירת הגז למדינות זרות; לפיכך המליצה הועדה למסות את רווחי היזמים ולהפקיד את התקבולים בקרן מיוחדת למען הדורות הבאים.

 

התפיסה הבין-דורית אותה הציגה ועדת ששינסקי חיובית במהותה. אולם בפועל, עיקר ההכנסות מן הגז הטבעי בישראל יגיעו דווקא ממכירתו לציבור הרחב בשוק המקומי. מיד לאחר שנחקק חוק ששינסקי, העלו זכייניות הגז את מחירו (איור 1), ללא כל צידוק אובייקטיבי (לא חלה התייקרות משמעותית בתשומות), ומבלי שהמדינה מתערבת ומגנה על הצרכנים בישראל. בכך, השיתו הזכיניות את עלות החוק על הציבור, כאשר הן שומרות על רווחי העתק שלהן. למעשה, יצרה הועדה מס חדש המאלץ את הציבור – ולא את שותפויות הגז - להפקיד חלק מתשלומיו על רכישת גז (בחשבון החשמל) לטובת אותה קרן עתידית. הפקדות הציבור לקרן מסתכמת בעשורים הקרובים בכ- 130 מיליארד ש"ח.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

איור 1: השינוי במחירי הגז הטבעי לצרכנים לאחר חקיקת חוק ששינסקי (לפני מס).

 

כיצד מתחלקות ההכנסות מהגז הטבעי לאחר ששינסקי?

בחינה של מתווה חלוקת ההכנסות מן הגז הטבעי מלמדת כי גם לאחר חוק ששינסקי, נותרה החלוקה מעוות בצורה קיצונית לרעת הציבור וקופת המדינה, כאשר זכיניות הגז ממשיכות להנות מרווחי עתק. על פי תחזית בנק ישראל, עד לשנת 2017 יהנה אוצר המדינה מהכנסות שוטפות מן הגז בשיעור מצטבר של 10 מיליארד ש"ח בלבד (מתמלוגים קבועים וממס חברות משתנה אך מוגבל[2]). שיעור זה צפוי אמנם לגדול בעתיד בשל מס רווחי היתר (מס ששינסקי) אך חלק הארי של ההכנסות מן הגז יוותר בידי זכייניות הגז, ואילו התשלומים הנגבים, יופנו אל קרן עתידית אשר רווחיה יהיו נגישים לציבור רק בעוד כעשור או יותר.

 

מעוגת ההכנסות ההצפויה משדה לוויתן, צפויים להרוויח זכייני הגז מן הציבור בישראל כ- 130 מיליארד ש"ח (על השקעה של פחות ממיליארד ש"ח בחיפושים), בעוד שהמדינה תקבל לכל היותר 200 מיליארד ש"ח, אשר יופנו ברובם לקרן העתידית, ולא ישמשו את תקציב המדינה. בתרחיש בו ייוצאו 350 מיליארד מ"ק גז טבעי, יהנו הזכיינים מהכנסה נוספת בשיעור של כ- 350 מיליארד ש"ח, בעוד שהמדינה תסתפק בתוספת תקציבית של 10 מיליארד ש"ח בלבד[3] (גרף 2).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

גרף 1: חלוקת ההכנסות מהגז הטבעי מתווה נוכחי עם ובלי ייצוא גז (מאגר לוויתן)

 

 

מחירי הגז בישראל הם מחירי מונופול מופקעים

אזרחי ישראל משלמים מחיר יקר בשל המונופול הקיים בשוק הגז הטבעי. אף שהציבור אינו רוכש ישירות את הגז, אלא בעקיפין, דרך יצרני החשמל – הרי שעלותו מגולגלת עליו במלואה, בתעריף החשמל אותו הוא צורך. וכך, בעוד שעלות הפקת הגז משדה תמר נאמדת בכ- 95 סנט למיליון יחידות אנרגיה, נאלצת חברת החשמל לרכוש את הגז ממאגר תמר במחיר גבוה במאות אחוזים, העומד כיום על 5.35$ למיליון יחידות אנרגיה. יצרני החשמל הפרטיים והתעשיינים נדרשים לשלם מחיר גבוה אף יותר (טבלה 1)[5]. חברת נובל אנרג'י צופה כי מחיר הגז בישראל ימשיכו להאמיר, וכי עד שנת 2015, יעלה המחיר מרמה ממוצעת של 5.75$ למיליון יח' אנרגיה לכ- 5.9$ למיליון יח' אנרגיה.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                                                                                     טבלה 1: חוזי הגז מול שותפות תמר

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

            טבלה 2: העליה במחירי הגז הטבעי בשנים 2001-2013

 

 

התיקון הנדרש במשק הגז

 

הנזק הכלכלי והפגיעה באינטרסים הלאומיים בשל פעילות המונופול במשק הגז הטבעי בישראל, מחייבים התערבות מיידית של הממשלה במשק הגז. התערבות זו תכלול:

• קביעת מדיניות אנרגיה לאומית בטווח הארוך

• שימוש בכלים רגולטוריים קיימים בהם פרוק מונופול הגז

• פיקוח על המחירים

• ואיסור על ייצוא גז

 

יעד המדיניות העיקרי של מדינת ישראל חייב להיות בטחון אנרגטי לאזרחיה והבטחת עתידם, באמצעות ניצול מושכל ושמירה על עתודות הגז. שופע ככל שיהיה כיום, הגז הטבעי הוא משאב מתכלה, ויש לעשות בו שימוש במעבר לעידן העתיד במשק האנרגיה; עידן אשר יהיה מבוסס ככל הנראה על שימוש יעיל יותר באנרגיה, והפקתה ממקורות מתחדשים בני קיימא.

 

עם זאת, למרבה הפלא, התעלמו הועדות השונות שמונו לדון במדיניות הלאומית במשק הגז (ועדת ששינסקי וועדת צמח), מיעדים אלו, ומבחינת עתידו של משק האנרגיה בישראל לאור מצבו של משק האנרגיה העולמי והתמקדו בסוגיית התחרות (אשר אינה קיימת כלל בענף הגז) ובהבטחת שיעור תשואה גבוה לזכייניות.

 

הגדלת הכנסות הישירות ממשאב הגז

מדינת ישראל יכולה להגדיל באופן משמעותי את הכנסותיה מהגז הטבעי וליצור תזרים שוטף ומשמעותי של תקבולים לקופת האוצר, בתקופה של משבר כלכלי חריף. זאת, באמצעות שינוי שיטת המיסוי על הגז. מערכת המס הקיימת כיום, מעודדת את המדינה להגדיל את רווחי הזכיניות על חשבון הציבר, שכן היא אמורה להנות מאותם "רווחי יתר" – אף כי אלו לא יגיעו כלל לחשבון התשלומים השוטף.

שיטת המיסוי הרצויה במשק הגז הטבעי היא מיסוי השימוש בו,  שיטה אשר תבטיח:

• הקצאת יעילה ושימוש מושכל במשאב לאורך זמן

• תקטין את הרווח המונופוליסטי של זכיניות הגז

• תאפשר להגדיל את הכנסות המדינה

 

זאת, ללא כל פגיעה בציבור (תלוי ביעד ההכנסות של המדינה). שינוי שיטת המס אינה מחייבת חקיקה אלא ניתן ליישמה באמצעות צווים מנהליים, אותם מנפקת המדינה בדרך שגרה.

 

מיסוי השימוש באנרגיה הוא מקור הכנסה מקובל בעולם, וקיים בישראל באמצעות הבלו המוטל על הדלק. מס הבלו הוא בהגדרתו מס המוטל על מוצרים שהמדינה רוצה לווסת או לצמצם את השימוש בהם, דוגמת סיגריות ומשקאות חריפים, או לעודד חסכון ושימוש מושכל - כגון דלקים. הטלת הבלו עוגנה בישראל בחוק הבלו על דלק, תשי"ח – 1958, כאשר השיעור המוטל על כל אחד מסוגי הדלקים נקבע בצו המעודכן בצורה שוטפת ע"י אגף המכס והמע"מ שבמשרד האוצר[11].

 

טבלה 3 מפרטת את שיעורי הבלו המוטלים כיום על הדלקים בישראל. ניתן לראות כי בעוד ששיעורי המס על הבנזין והסולר גבוהים באופן יחסי (כ- 3,000 ש"ח לאלף ליטר, 77 ש"ח ליחידת אנרגיה), הרי שעל הגז הטבעי מוטל בלו בשיעור זניח (17 אג' לטון או 35 אג' למיליון יחידת אנרגיה).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

טבלה 3: שיעור הבלו על הדלקים בישראל, מעודכן לחודש ינואר 2013. מקור: רשות המיסים

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                                                                       איור 2: מרכיבי מחיר הגז הטבעי

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                             

                        גרף 2: חלוקת ההכנסות מהגז הטבעי מתווה חלופי עם ובלי ייצוא גז (מאגר לוויתן)

לסיכום

המדיניות אותה אימצה ממשלת ישראל במשק הגז הטבעי, על בסיס עבודת ועדות צמח וששינסקי, אינה משיגה את יעדי המדיניות ארוכי הטווח של המדינה, ובראשן עצמאות אנרגטית ובטחון אנרגטי לתושבי ישראל לאורך שנים, כמו גם הגדלת הכנסות המדינה מן הגז. בנוסף, אזרחי ישראל משלמים מחיר יקר בשל קיומו של מונופול דורסני במשק הגז.

על המדינה לפעול באופן מיידי להבטחת האינטרסים הלאומיים, באמצעות איסור על ייצוא הגז, אשר יפחית בצורה ניכרת את עתודות הגז העומדות לרשות המדינה ויפגע באינטרסים אלו; תוך שהוא גורם לנזק כלכלי ולייקור הגז לאזרחים. במקביל, על המדינה לפעול לריסון מונופול הגז ולהגדלת הכנסותיה מן הגז, באמצעות פיקוח על מחירי הגז והעלאת שיעור הבלו המוטל על צריכת הגז. על המדינה לפעול לאכיפת חוקי ההגבלים העסקיים, ובפרט בכל האמור להסדר הכובל עליו חתמו השותפות בלוויתן, ולשקול את השבת הזכויות לידי המדינה ומכירתן בהליך תחרותי.

 

 

__________________

[1] בנורווגיה למשל, מתבסס המשק על אנרגיה המופקת ממקורות שאינם גז, דוגמת מפלי מים,; לפיכך מיועדות מרבית עתודות הנפט והגז שלה לייצוא.

[2] חוק ששינסקי קובע כי לא ניתן להעלות את מס החברות על זכייניות הגז מעבר לשיעור מוגדר.

[3] ועדת ששינסקי בחרה לגזור את מס רווחי היתר על בסיס מחיר הגז לשוק המקומי בישראל, הנמוך יותר ממחיר הגז לייצוא, ולפיכך המדינה לא תהנה כלל מההכנסות העודפות שבייצוא הגז, אם תהיינה.

[4] במחירי 2013. אף כי לא ניתן לחזות את מחירי האנרגיה בעתיד, בחינה היסטורית מלמדת על מגמה מתמשכת של עליה במחירי הדלקים בשוק העולמי.

[5] מחירי החשמל בישראל נקבעים על ידי רשות החשמל, ומשקפים את עלויות הייצור. הרשות דרשה כי חוזה הגז של חח"י עם תמר ישונה, וישא הצמדה למדד המחירים האמריקאי, בתוספת עליה של אחוז לשנה עד שנת 2020, וירידה של אחוז לשנה משם ואילך. בחוזי היח"פים עם תמר, קבעה רשות החשמל מנגנון הצמדה לתעריף החשמל.

[6] מצב הצבירה של הגז מקשה על שינועו, ואספקתו מתבצעת ברשת צינורות המובילים מאתר הקידוח אל צרכני הקצה. שינוע גז שלא בצינור מתאפשר אמנם בהליך של הנזלה (LNG), המצריך תשתית מורכבת של מתקני הנזלה ופריקה וכלי שיט מותאמים. מחיר הגז המונזל גבוה מאוד באופן יחסי, ומשום כך הוא אינו בר-תחרות לגז מקומי.

[7] מאחר ומצב הצבירה של הגז הטבעי הוא גז, מקובל להתייחס לכמות יחידות האנרגיה הנמצאות בנפח מוגדר. יחידת המידה היא מיליון יחידות תרמיות בריטיות (mmBtu). לשם השוואה, בליטר בנזין יש כ- 0.03 mmBtu.

[8] בשנים האחרונות גדל הסחר העולמי בגז מונזל (LNG), בעיקר ליפן ולמדינות בדרום מזרח אסיה בהן יש מחסור חריף במקורות אנרגיה. מדינות אלו מוכנות לשלם מחירים גבוהים ולשאת בעלויות ההנזלה.

[9] קידוח ים-תטיס; קידוח BG מול חופי עזה וגז מיובא ממצרים ע"י EMG.

[10] חברת EMG זכתה באותן שנים במכרז לאספקת גז מיוצא ממצרים לחברת החשמל במחיר זה. שותפות ים-תטיס, אשר ביקשה כבר אז לגבות מחיר גבוה יותר לגז המקומי, אף שעלות הפקתו נמוכה משמעותית, נאלצה להשוות את המחיר שהציעה למחירו של הגז המצרי - על מנת שתשולב במכרז.

[11] העדכון מתבצע שלוש פעמים בשנה: ב- 1 בינואר, 1 במאי וב- 1 בספטמבר.