כיצד נוצר מונופול הגז וכיצד ניתן להגבילו?

 

 

חברות הגז מחזיקות בזכויות ההפקה הבלעדיות ממאגרי הגז הגדולים

בניגוד למגבלות המפורשות בחוק הנפט

 

אחד המאפיינים הבולטים של קידוחי הנפט והגז בישראל הוא שליטתן המוחלטת בענף של שותפות החברות דלק קידוחים ואבנר, שבראשן עומד איש העסקים יצחק תשובה, עם חברת נובל אנרג'י האמריקאית. אף כי סעיף 17 לחוק הנפט, מגביל את מספר הרשיונות בהם מותר לגורם יחיד להחזיק ל- 12 בלבד, ואת שטח החיפוש הכולל ל- 4 מיליון דונם, צברו בעשור החולף קבוצת החברות דלק ואבנר 22 רשיונות וחזקות במים הכלכליים של ישראל, בשטח כולל של למעלה משבעה וחצי מיליון דונם. חברת נובל אנרג'י החזיקה עמן במשותף ב- 19 מבין הרשיונות והחזקות, בשטח העולה על 6 מיליון דונם.

 

השליטה בחלק הארי של רשיונות החיפוש הימיים בישראל הקנתה לחברות אלו גישה לאזורים בהם קיים היה פוטנציאל גבוה לגילוי נפט או גז טבעי; ובפועל, אכן מחזיקות החברות בשמונה מתוך תשעת הקידוחים המכילים את עתודות הגז המשמעותיות של ישראל[1].

 

כיצד נוצר מצב זה? כיצד השתלטו שתי חברות ישראליות וחברה אמריקאית על נכס ציבורי כה מרכזי וחיוני?

הסמכות לחלוקת רשיונות חיפוש - והפיקוח על מקבלי הרשיונות - מוקנים על פי חוק באופן בלעדי לממונה על עניני הנפט במשרד האנרגיה ולמועצת הנפט. עם זאת, החלטות הממונה והמועצה מתקבלות ללא שקיפות או בקרה ציבורית בסיסית. חוק הנפט שואף לעודד חיפושי נפט וגז טבעי בישראל באמצעות עידוד התחרות בענף, ולפיכך מגביל כאמור את מספר רשיונות החיפוש אותם יכול גורם יחיד להחזיק – אולם בה בעת מקנה החוק למועצת הנפט סמכות לאשר חריגה ממגבלה זו. החברות דלק, אבנר ונובל לא קיבלו לפי הנראה אישור מוקדם מהמועצה, אף שהחזיקו בכמות כפולה של רשיונות על הקבוע בחוק.

במקביל, מסמיך החוק את שר האנרגיה להשיב לידי המדינה שטחי חיפוש ורשיונות אם נמצא כי בידי גורם אחד מצוי מספר רשיונות העולה על המותר; ואולם שר האנרגיה לא הפעיל עד כה את סמכותו להשבת הרשיונות העודפים לידי המדינה.

 

לאחר שנחשפה בשנת 2010 העובדה כי בידי החברות מספר רשיונות העולה על המותר, הגיע משרד האנרגיה להסדר עם החברות לפיו אמורים היו לחזור מקצת הרשיונות לידי המדינה, תוך שהוא מותיר לחברות בחירה לגבי הרשיונות אותן ישיבו. במקביל, פועל המשרד לאפשר לחברות להמשיך ולהחזיק במספר רשיונות העולה על הקבוע בחוק, באמצעות הפחתה בשיעור אחזקותיהן. ייתכן והסדר זה עומד בבסיס נסיונן של החברות השותפות בשדה לוויתן למכור בהקדם חלק מאחזקותיהן בשדה לחברות זרות, וללחץ אותו הן מפעילות על הממשלה לאשר להן לייצא גז – תנאי מוקדם לעסקאות אלו.

 

מאז שנת 2010 פג תוקפם של חמישה מבין הרשיונות שבבעלות החברות דלק, אבנר ונובל אנרג'י, לאחר שלא נתבצעו בו פעולות חיפוש והם שבו לידי המדינה. עם זאת, החברות ממשיכות להחזיק לכאורה במספר רשיונות העולה על המותר, ובחודש אוקטובר 2011 אף האריך משרד האנרגיה חלק נכבד מרשיונות אלו - אף כי לא בוצעו בהם פעולות חיפוש כנדרש. חלק מרשיונות אלו צפויים פגו בחודשים יוני וספטמבר 2013, בהם חלק מרשיונות החיפוש בשדה לוויתן.

 

אחזקותיהן המרובות של החברות דלק, אבנר ונובל אנרג'י בתגליות הגז הגדולות של ישראל עומדות לכאורה גם בסתירה לחוקי ההגבלים העסקיים, האוסרים על התקשרות בין חברות אשר מגבילה או מונעת תחרות בשוק (תופעה המכונה הסדר כובל). החברות דלק, אבנר ונובל רכשו בהדרגה את זכויות החיפוש באזורים בהם נמצאו תגליות ים-תטיס, תמר ולוויתן מחברות אחרות[2], בעסקות אשר חייבו לכאורה את אישור בית הדין להגבלים עסקיים.

בשנת 2006, בעת רכישת הזכויות ברשיון תמר ביקשו החברות (וקיבלו) פטור מהסדר כובל לעסקה זו (בשל אחזקותיהן באותה העת במאגר ים תטיס). ואולם, בקשה דומה לא הוגשה בקשה בעת רכישת הזכויות ברשיון "לוויתן", ולא ניתן לעסקה זו פטור מהסדר כובל.

 

בדצמבר 2010 התגלה לראשונה גז טבעי ברשיון לוויתן. בספטמבר 2011 הודיע הממונה על ההגבלים העסקיים, פרופ' דיויד גילה כי הוא שוקל להכריז כי רכישת הזכויות בלוויתן היא הסדר כובל – הכרזה אשר תאלץ את החברות לוותר על אחזקותיהן באחת משתי התגליות. בחודש מאי 2012 נערך שימוע לחברות, ואילו בחודש מרץ 2013, הגישו השותפות בלוויתן במפתיע בקשה לפטור מהסדר כובל[3]. במקביל, הכריז הממונה בחודש 2013 על קידוח תמר כמונופול, תוך שהוא מציין כי יש לתקן את המצב בו 90% מעתודות הגז של ישראל מרוכזות בידי אותם הבעלים, וכן כי האחזקות הצולבות בתמר ובלוויתן הן המכשול העיקרי שמונע היווצרות תחרות בין המאגרים על שוק הלקוחות הישראלי. [מכר בנפרד לא קיים. פרוטוקולים של צמח עמ' 44, 46 6.2.2012]

 

ברי כי ללא פעילות נחרצת מצד הרגולטורים, בכלל זה הממונה על עניני הנפט והממונה על ההגבלים העסקיים, ימשיכו החברות דלק, אבנר ונובל אנרג'י לשלוט על מקורות האנרגיה של ישראל בעשורים הקרובים, ולגרוף בזכות זאת רווחי ענק על חשבון הציבור.

 

כיצד ניתן למנוע או להגביל מונופול?

 

מנגנון הפיקוח על המחירים

מנגנון הפיקוח על המחירים בישראל נועד למנוע מצב בו יצרנים וספקים עושים שימוש במעמדם המונופוליסטי ומעלים את מחירי המוצרים, כדי להגדיל את רווחיהם על חשבון הציבור. הפיקוח מוסדר על פי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, תשנ"ו (1996), ומקנה סמכויות פיקוח על מחירי מוצרים לגביהם קיים ריכוז באספקה או מונופול מוכרז, תחרות מועטה או העדר תחרות כלל. פיקוח על מחירים מוטל כיום על מגוון גדול של מוצרים דוגמת מוצרי חלב, עמלות בנקים, משפחתונים וגז בישול ביתי. 

החוק קובע רמות שונות של פיקוח על המחיר: קביעת מחיר מרבי בצו (לפי פרק ה' לחוק); או חובת דיווח על רווחיות (פרק ז'), דרישה מחמירה פחות אשר יש לה משמעות שולית בלבד.

 

בחודש יוני 2011 הקימו משרדי האוצר והאנרגיה ועדת מחירים משותפת, במטרה לקבוע את מנגנון הפיקוח על מחירי הגז. עם זאת, בתום למעלה משנה של דיונים בסוגיה, ועל אף הנתונים הברורים המצביעים על מחירי גז מופקעים – בחרה הועדה שלא לקבוע מחיר מרבי לגז, והסתפקה בהמלצה לחייב את ספקיות הגז בדיווח בלבד (לפי פרק ז' לחוק הפיקוח). בהתאם להמלצות הועדה, חתם שר האנרגיה בחודש אפריל 2013 על צו פיקוח המחייב את שותפויות הגז בדיווח שנתי על עסקיהן ורווחיהן.

 

יש לציין כי סעיף 93 לחוק משק הגז הטבעי, תשס"ב - 2002, מחייב את המדינה לקבוע מחיר מרבי לגז אותו רוכשים יצרני החשמל הפרטיים[4]. זאת, על פי פרק ה' לחוק הפיקוח (הדרישה המחמירה יותר):

"גז שימכור ספק גז טבעי ליצרן חשמל פרטי כהגדרתו בחוק משק החשמל, הוא מצרך שחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, תשנ"ו-1996 (להלן - חוק הפיקוח), חל עליו, ורמת הפיקוח שתחול עליו תהיה קביעת מחירים לפי פרק ה' לחוק הפיקוח."

ועדת המחירים לא קבעה מחיר מפוקח לגז הנמכר ליצרני חשמל פרטיים בישראל - לכאורה בניגוד לחוק.

 

חוק ההגבלים העסקיים

אפיק נוסף לפיקוח על המחירים מצוי בחוק ההגבלים העסקיים, תשמ"ח-1988. החוק המקנה לממונה על ההגבלים העסקיים במשק סמכויות נרחבות על מנת למנוע פגיעה בציבור כתוצאה מפעילותו של מונופול, כאשר זו באה לידי ביטוי במגוון אפיקים, בהם גם תחום המחירים. בחודש נובמבר 2012, לאחר למעלה משנה של דיונים, הכריז הממונה על ההגבלים העסקיים על שותפות "תמר" כמונופולין באספקת גז טבעי לישראל, החל מחודש אפריל 2013. עם זאת, הממונה בחר שלא לעשות שימוש בסמכויותיו הרחבות ולא לפקח על מחיר הגז לציבור.

 

יש לציין כי הגוף הממשלתי היחיד אשר התריע על מחירי הגז הטבעי המופקעים היתה רשות החשמל, כאשר נדרשה לאשר בשנת 2012 את ההסכמים עליהם חתמו יצרני החשמל עם שותפות תמר. זאת, לאור חוות דעת מקצועית שקיבלה הרשות, לפיה ניתן להוריד את מחיר הגז בכ- 40%. עם זאת, הרשות אולצה לבסוף לאשר את ההסכמים, ללא שינוי במחיר הגז לציבור. אף כי הדבר נדון בכנסת ה- 18 לא נעשה דבר לעצור אותם.

 

מידע נוסף אודות הגז הטבעי בישראל:

 

ייצוא הגז הטבעי של ישראל - שאלות ותשובות 

איפה הכסף: העלות האמיתית של מונופול הגז  לאזרחי ישראל 

מה הן חלק מהבעיות בהמלצות של ועדת צמח?

 

_____________________________

 

[1] ים-תטיס, נועה, פינקלס, דלית, תמר, לוויתן, כריש ודולפין. ברשיון שמשון (בשליטת אי.די.בי) גז בכמות קטנה.

[2] הזכויות בים-תטיס נרכש מחברה הרשומה באיי קיימן; בשדה תמר נכנסו החברות לשותפות עם חברת ישראמקו ואילו בשדה לוויתן, רכשו השותפות זכויות מחברת רציו.

[3] יצויין כי לא ניתן להגיש בקשה לפטור מהסדר כובל בדיעבד.

[4] יצרני החשמל הפרטיים, צפויים לכבוש בשנים הקרובות נתח נכבד מייצור החשמל במשק. חוק משק החשמל מחייב את הציבור (באמצעות חברת החשמל) לרכוש מהיצרנים הפרטיים עודפי חשמל אותם לא הצליחו למכור ללקוחותיהם החוזיים. תעריף החשמל ליצרנים הפרטיים, נקבע על ידי רשות החשמל תוך הכרה בעלויות הדלקים. חובת הפיקוח נקבעה על מנת למנוע את גלגול העלויות העודפות על הצרכנים, בשל רווחים מופרזים של ספקי הגז.