סוגיית ההגבלים העסקיים במאגר הגז לוויתן: המודל הנורבגי
עיקרי הדברים:
בשל גודלו המצומצם, במשק הגז של ישראל לא יכולה להתקיים תחרות אמיתית.
יש להעדיף את האינטרס הכלל משקי במובנו הרחב ביותר על פני מראית עין של תחרות שעולה מההצעות לשינוי מבנה הבעלות הנוכחי בשדות לוויתן ותמר.
חוזים ארוכי טווח יוצרים כבילה לשנים - למען יצירת וודאות לצרכני הגז יש להבטיח פיקוח ממשלתי.
הממשלה תוכל לפקח ולהשפיע על משק הגז בצורה אפקטיבית רק תהיה בו בעלת אחזקות (Equity).
אין בסיס לחשש מפני מחסור קרב בגז במשק בשל אי-פיתוחו של שדה לוויתן – שדה הגז תמר מסוגל לספק את צרכי המשק בעשור הקרוב.
מבחינת האינטרס הציבורי, הפתרון המיטבי לסוגיית ההגבלים העסקיים הוא שילוב המדינה כשותפה בשדות הגז תמר ולוויתן ותגליות עתידיות - תוך הקצאת מירב הגז הקיים לצרכי מדינת ישראל ולמען בטחון האנרגטי של תושביה.
רקע
החלטתו של הממונה על ההגבלים העסקיים במשק, פרופ' דיויד גילה, בחודש דצמבר 2014, שלא להגיש לבית הדין להגבלים עסקיים בקשה לאישור צו מוסכם בסוגיית ההסדר הכובל במאגר לוויתן, מסחררת את משק האנרגיה בישראל. לראשונה מאז החל השימוש בגז טבעי בישראל לפני כעשור, זוכה נושא קרדינלי זה לתשומת הלב התקשורתית הראויה, ולדיון ציבורי של ממש. ראש הממשלה עצמו נדרש לסוגיה – אולם בשלב זה אין לממשלת ישראל מושג קלוש באשר לפתרון התסבוכת המשפטית, כלכלית וגיאופוליטית שנוצרה.
בשבועות האחרונים הציבו חברות הגז על שולחן הדיונים הציבורי – בין היתר דרך אמצעי התקשורת – שלל פתרונות לבעיה. מטרת מסמך זה היא הצגת סקירה ממצה וביקורתית של הסוגיה העיקרית שעל הפרק, והצגת פתרון המבוסס על הגדלת מעורבות המדינה במשק הגז – דרך שותפותה בבעלות על המאגרים.
הגדרת הבעיה: משק ריכוזי שאינו מפוקח
משק הגז בישראל סובל מכשלים מבניים עמוקים, ומהעדר מעורבות ובקרה ממשלתיים. משק זה נשלט כידוע על ידי שותפות בין שתי קבוצות עיקריות: קבוצת דלק/אבנר, וחברת נובל אנרג'י האמריקאית. אלו מחזיקות במשותף בכל תגליות הגז בישראל (למעט תגלית שמשון הקטנה), והוכרזו על ידיד הממונה על ההגבלים - כמו גם שותפותיהן במאגר תמר, החברות ישראמקו ודור - כמונופול באספקת גז טבעי למשק בישראל.
לקיומו של מונופול בתחום הגז הטבעי השלכות מרחיקות לכת על משק האנרגיה, על כלכלת ישראל ובטחונה האסטרטגי ארוך הטווח. בשוק המקומי, החברות אינן מהססות לעשות שימוש בכוחן המונופוליסטי על מנת להפקיע מחירים ולכפות על לקוחותיהם השבויים – ובראשם הציבור בישראל (דרך חברת החשמל) – תנאי חוזה דרקוניים. במישור האסטרטגי, דחק המונופול בממשלה לאפשר לו לייצא גז טבעי מישראל, אף על פי שאין לכך כל התכנות כלכלית, ועל אף הסיכון הגיאו-פוליטי ארוך הטווח לישראל בתלותה במדינות זרות לאספקת אנרגיה. (עם זאת, יש לראות בחיוב ייצוא גז בכמות קטנה למדינות השכנות לישראל, דוגמת ירדן והרש"פ, התורם לחיזוק מעמדה האזורי של ישראל).
אל מול מציאות זו, והתנהלותן הבוטה של חברת הגז - מדיניות ממשלת ישראל במשק הגז הטבעי היא מדיניות קיצונית של חוסר התערבות. עמדתה הרשמית של הממשלה היא כי פתרון הכשלים במשק הגז יושג באמצעות עידודה של תחרות וכניסתם של ספקים נוספים למשק הגז. הנחה זו שימשה כבסיס לעבודת ועדות ששינסקי וצמח, אשר עסקו בגיבוש מדיניות הממשלה במשק הגז, והיא מנחה את עבודת הממשלה בסוגיות נוספות, דוגמת קביעת מחיר מרבי לגז הטבעי (פיקוח על מחירי הגז), בה משתהה הממשלה מלקבל החלטה.
כאן המקום לציין כי למעט מקרים נקודתיים, משקי אנרגיה וגז טבעי בעולם הם משקים מפוקחים, עם מעורבות ממשלתית עמוקה. למעשה, כ- 90% מעתודות הגז בעולם מצויות בידי ממשלות - דרך חברות אנרגיה לאומיות. תחרות בשווקי גז טבעי, המתאפיינים בחוזים ארוכי טווח ובתלות הדדית בין ספקים ולקוחות, מתקיימת רק במקרים בודדים, דוגמת ארצות הברית, בה פועלים עשרות אלפי בארות גז ואלפי ספקים, ואוסטרליה. ואולם מדובר ביוצא מן הכלל שאינו מעיד על הכלל.
מצב קיצוני זה של חוסר התערבות התגלגל לפתחו של הממונה על ההגבלים העסקיים במשק, פרופ' דיויד גילה. הממונה על ההגבלים נאלץ לדון בסוגיה בשל חשד כי חברות הגז דלק ונובל אנרג'י עברו על חוקי ההגבלים העסקיים בעת שרכשו את הזכויות במאגר הגז לוויתן. החלטתו של הממונה על ההגבלים לאחר דיונים ממושכים בסוגיה, שלא לאפשר לחברות דלק ונובל להמשיך ולהחזיק יחדיו בשני מאגרי הגז הגדולים של ישראל, תמר ולוויתן, נועדה למנוע את הסכנה כי גורם יחיד ישלוט בכל עתודות הגז של ישראל, ודרך משאב חיוני זה, בכלכלה הישראלית בכללותה.
כשלון מדיניות הממשלה בגישת התחרות החופשית
החלטתו של הממונה מעלה את השאלה מה כעת? כיצד על הממונה ועל המדינה לפעול במצב שנוצר, ומהי המדיניות הרצויה בניהול משק הגז של ישראל?
מצבו של משק הגז בישראל מלמד על כשלון גישת התחרות הקיצונית בה נקטה הממשלה עד כה. מומחים העוסקים במשקי אנרגיה בעולם מעידים כי בהינתן גודלו המצומצם של משק הגז בישראל, הן בצד ההיצע (שני שדות גז גדולים) והן בצד הביקוש (קונה אחד עיקרי, חברת החשמל), אין כל אפשרות כי תיווצר תחרות אמיתית משוכללת - כזו אשר תשפיע על מחירי הגז ועל התנהגות השחקנים במשק.
במקביל, הנחת העבודה הגיאולוגית היא כי לא צפויות עוד תגליות גז טבעי משמעותיות במים הכלכליים של ישראל, בוודאי שלא בסדרי הגודל של תמר ולוויתן. מכאן, פוחתת באופן כמעט מוחלט הסבירות לכניסת עשרות ספקי גז, אשר יביאו לתחרות במשק הגז בישראל - כפי שחזתה המדינה בעבודת ועדות ששינסקי וצמח. גורמים מתוך הממשלה עצמה מודים היום כי תרחיש זה ככל הנראה לא עומד להתממש.
יש להדגיש כי תחרות לכשעצמה אינה יעד, אלא אמצעי בלבד לחיזוק האינטרס הציבורי. ובהעדר תחרות, ברי כי על הממשלה "להחליף דיסקט" בגישה למשק הגז. על הממשלה להעמיק את מעורבותה במשק הגז, ולהתמקד בהסדרה של השוק הקיים כך שיוכל לשרת את צרכי המשק בעשורים הקרובים. במילים אחרות, הממשלה אינה יכולה להמשיך ולהתעלם מהאינטרס הציבורי במשק הגז, ועליה לפעול באופן אקטיבי להגנתו.
בפני הממונה על ההגבלים והממשלה עומדות כעת חלופות שונות הנעות בין שינויים מינוריים במבנה האחזקות של לוויתן, דוגמת צמצום אחזקותיהן של דלק ונובל במאגר זה; הסדרת מכירת הגז מלוויתן באופן עצמאי ותחרותי לכאורה על ידי החברות ("מכר בנפרד"), מכירתו של מאגר לוויתן בשלמותו לצד שלישי או השבת הזכיון לפיתוח השדה ושיווק הגז לידי המדינה. לחילופין, הועלו הצעות למכירת גומלין של חלקה של חברת דלק במאגר תמר לחברת נובל, אשר תמכור בתמורה לדלק את חלקה במאגר לוויתן, או דלול אחזקותיהן של שתי החברות במאגר תמר, תוך הסכמה למכירה בנפרד של הגז בלוויתן (אותו ממילא מייעדות החברות לשיווק בחו"ל).
לכל אחת מחלופות אלו יתרונות וחסרונות, אולם ברי כי כל חלופה שעיקרה שינוי במבנה האחזקות הפנימי של החברת דלק ונובל במאגרי הגז הגדולים - לא תביא לפתרון בעיית הריכוזיות במשק הגז הטבעי בישראל והשמירה על האינטרס הציבורי. חלוקה שונה של האחזקות תביא לכל היותר ליצירת תחרות למראית עין, במשק גז דואופולי או אוליגופולי, מבנה שוק המאפיין את המשק הישראלי (לדוגמה, מונופול לאומי-פועלים, בזק-הוט ועוד) – בו דורסים אינטרסים כלכליים רבי עוצמה את האינטרס הציבורי.
הפתרון הנורבגי כמתווה לפתרון בעיות משק הגז בישראל
הגישה אותה אנו מבקשים להציע כמתווה לפתרון בעיית ההגבלים העסקיים במשק הגז, מתבססת על הגישה הנורבגית, הגורסת כי על המדינה להיות מעורבת בצורה עמוקה במשק הנפט והגז - עד כדי בעלות (Equity) חלקית או מלאה על משאבים אלו. מדיניות זו, אותה אימצה נורבגיה בשנות השבעים של המאה הקודמת, הביאה לתוצאות חיוביות חסרות תקדים. חברת הנפט והגז הלאומית הנורבגית Statoil, היא היום מהחברות המובילות והגדולות בעולם בענף זה, ולרשות אזרחי נורבגיה עומדת קרן השקעות לאומית המתבססת על ההכנסות מענף הנפט והגז, ואשר מבטיחה את עתידם הכלכלי לכשיאזלו משאבים אלו.
המודל הנורבגי משמש לעיצובם של משקי נפט וגז טבעי במדינות שונות בעולם ומתבסס על מספר עקרונות בהם: (א) הצבת יעד מדיניות של שליטה וניהול ארוכי טווח של משק האנרגיה, כחלופה ליעד של מקסום רווחים; (ב) יצירת מערכת ניהולית איכותית בתוך הממשלה, המתבססת על גיוס עובדי מדינה מוכשרים שצברו ידע עצמאי והכרות מעמיקה עם התחום; (ג) גישה ניהולית המתבססת על הפרדה של פעילות רגולטורית, קביעת מדיניות ושיקולים מסחריים; ו- (ד) ראיה ארוכת טווח התומכת בפיתוח יכולות טכנולוגיות והנדסיות מתקדמות של המדינה בענף הנפט והגז.
הצלחתה של נורבגיה בשמירה על האינטרס הציבורי ארוך הטווח שלה במשק האנרגיה בולטת על רקע כשלון מדיניותה של בריטניה, שותפתה לתגליות הגז בים הצפוני, אשר בחרה בנתיב של הפרטה מואצת של מגזר זה.
אין זה מאוחר לאמץ בישראל מדיניות במשק הגז הטבעי המבוססת על המודל הנורבגי. ממשלת נורבגיה הקימה את חברת הנפט והגז הלאומית Statoil בשנת 1972, מספר שנים לאחר ראשית תגליות הנפט והגז במדינה. הממשלה הנורבגית התאימה את החקיקה בענף כך שלחברה הוענקו אחזקות של 50% בכל רשיונות הנפט והגז החדשים שניתנו. כך, הפכה הממשלה לשותפתן הישירה של חברות ענק בינ"ל שעסקו באותה עת בחיפושי נפט וגז טבעי במדינה. על ממשלת ישראל לבחון מיידית את המגנונים הכלכליים והמשפטיים-פרוצדוראליים אשר יאפשרו לה לממש מדיניות דומה בישראל, ולהפוך לבעלת שליטה בשדות הגז הגדולים ובתגליות עתידיות.
סוגיית מבנה משק הגז בישראל היא סוגיה מערכתית מורכבת, הנוגעת לשיקולים כלכליים, סביבתיים גיאו-פוליטיים ואחרים. ברי כי גיבושה של מדיניות כוללת במשק הגז הטבעי, בכלל זה אימוץ מודל דוגמת זה הנורבגי חורגת מסמכותו של הממונה על ההגבלים העסקיים.
עם זאת, על הממונה להבין כי את משק האנרגיה יש לבחון תוך שימוש בעולם מונחים שונים מזה המשמש את שאר ענפי המשקף, וכי מונחים דוגמת תחרות אינם רלוונטים למשק הגז הישראלי. ההחלטה אותה יקבל הממונה חייבת להתמקד בחיזוק מעורבותה של המדינה במשק הגז, לדוגמה, באמצעות מתן הנחיות לבעלי המונופולין להשיב חלק מאחזקותיהן במאגרי הגז תמר ולוויתן למדינה. באופן זה, עשוי אף להיווצר מצב בו החברות המחזיקות היום בשדות הגז תמר ולוויתן, ובראשן נובל אנרגי' ודלק אף תוכלנה לשמור על חלק מאחזקותיהן - בשותפות עם המדינה
פיתוח שדה הגז לוויתן
המשק הישראלי תלוי היום באספקת גז משדה יחיד, שדה תמר, ומצינור יחיד, המחבר את השדה אל החוף. מצב זה יוצר סיכון של ממש ליציבותו של משק החשמל בישראל, מחשש לתקלה בצינור או במערכת ההפקה של הגז מן הבאר. על מנת להקטין סיכון זה, שעלול להביא לשיתוק המשק, על המדינה לפעול לגיוון מקורות האספקה ותשתיות הולכת הגז. עם זאת, החשש מפני מחסור בגז טבעי במשק כתוצאה מעיכוב בפיתוח שדה הגז לוויתן בשל מהתמשכות ההליכים בסוגיית ההגבלים העסקיים, או כתוצאה מהחלטות שיתקבלו במסגרת הדיון - אינו יכול שישפיע על עצם ההליך ותוצאותיו.
מנתונים שמסרו חברות הגז עצמן, שדה הגז תמר מסוגל לספק את כל צרכי המשק הישראלי עד לשנת 2028, פרק זמן ארוך דיו אשר יאפשר למדינה להערך ולדאוג לפיתוחו של שדה לוויתן. בנוסף, בחודש יוני 2013 קיבלה הממשלה החלטה על חיבורו של מאגר תמר לחוף בצינור נוסף, אשר יגדיל את קיבולת הגז המגיעה משדה זה לצרכנים בישראל ויגדיל את היתירות. לפיכך, המענה לפתרון החשש מפגיעה באספקת הגז למשק חייב להתמקד במימוש החלטת הממשלה על הנחת הצינור הנוסף – ולא בגיבוש פתרון חפוז לבעיית ההגבלים העסקיים במאגר לוויתן, אשר יביא לפגיעה ארוכת טווח באינטרס הציבורי והלאומי במשק הגז.
